• 延伸製造者責任對資源回收的效應 -- 副研究員 吳南明

• 前言

　　資源回收再利用已是新世紀環保的趨勢，因為它除了具有惜福愛物的理念外，更可有效地降低垃圾成長量，減少可觀的垃圾清除及處理成本，甚至對寸土寸金的台灣地區，還可紓緩掩埋場空間飽和或減輕建造焚化爐的負擔等優點。

　　到目前為止，資源回收再利用主要是根據『污染者付費』(Polluter Pays, PP) 和『製造者責任』(Producers' Responsibility, PR)原則。我國的環保主管機關曾將這兩大原則，透過各式各樣的宣導、教育，積極地推廣到社會各個層面，然衡諸我國實際的回收成效不彰，究其原委至少有以下三點：

(1) PP和PR均難以辨認甚麼是污染。
(2) PP和PR均未明確指出污染者的主體。
(3) PP和PR均未將責任範圍予以清楚界定。

　　延伸製造者責任(Extended Producers’ Responsibility，EPR)是政策的方式之一，近年來普受歐、亞等國的歡迎，其主要用意是要求製造者對其產品，於生命週期終點後，對該物品負起材質回收或財務的責任。就定義而言，EPR和PP的主要不同點，是EPR要求製造商，於消費者用過產品後，加以取回，並以回收、再利用、再製等方式處理它們，或由第三者(即所謂的製造者所委託的機構)肩負起回收處理的責任，費用則由製造商支付。

　　雖然EPR目前仍存有益本(Benefit-Cost)的正反意見，但EPR作為廢棄物的政策之一，已迅速應用到全球各地。因為EPR所涵蓋的理念，是將管理廢棄物的責任回歸到製造商，促其重新設計產品，朝向使用較少的材料和增進回收。至於EPR回收處理廢棄物所造成的外部成本，不應附加於產品的售價上。如此一來，製造者必須設法變更設計，以生產廢棄物較少的商品，頗吻合近年來的永續發展趨勢。
不過EPR的關鍵爭議，就在於它是否合乎環境和經濟效益，尚待釐清。易言之，如果個別製造商必須負起收集、分類、回收、或處理產品用過後的廢棄物，那麼回收處理將會是離散型的管理系統。這種系統恐怕會降低經濟利益，加上處理方式的整合困難度高，極易導致環境效率不彰。

　　我國製造業者對於產品經消費者使用後的回收處理責任，雖已明確規範於【廢棄物清理法】第十條之一，但是實際的資源回收常囿於管理制度，或缺乏讓業者可資依循判定的準則，一方面業者可能僅以繳交回收清除費應付心態，至於廢棄物的流向，似非其主要的考量；另一方面也可能以各樣途徑規避體制運作的要求，導致產品的製造者多半未正視其應有的環境責任。

　　本文將從EPR的沿革，來探討產品回收處理的責任歸屬，主要的目的是指出製造者不應將廢棄物留給社會去處理，造成社會增加財務上的負擔。以下先介紹EPR的緣起。

• EPR的沿革

　　EPR一詞最早由瑞典籍的Thomas Lindhqvist在十年前所提出。Lindhqvist氏是一位環境經濟學教授，他認為EPR是製造者的責任，應延伸到整個產品的生命週期，包括產品對環境的衝擊等，特別是對它們的收回、再循環與處置。

　　EPR最早於德國實施。長久以來德國常苦於掩埋場空間不足，究其主因乃是包裝廢棄物佔去極大的比率：以重量而論包裝廢棄物佔廢棄物總重的30%、總體積的50%。有鑑於此，德國環境部遂提出製造業者應負起回收處理包裝廢棄物責任的議題。

　　到了1991年，德國公告【德國包裝法】，該法要求所有包裝產品的製造業者，都必須自行取回其包裝，或加入1990年設立的Duales System Deutschland (德國雙軌系統DSD)。

　　DSD類似一種產業廢棄物的管理組織，它授綠點標誌予製造業者，允許業者印在產品的包裝上。消費者看見產品包裝上有綠點標誌時，就知道可以交給DSD的所設立回收站。

　　雖然德國剛開始實施EPR時，有費用過高的疑慮，不過一般說來，歐洲其他國家很快就開始效法。例如法國的製造業者開始在廢棄物管理上，協助地方政府分攤財務責任。另外奧地利也幾乎全盤接收德國的EPR模式，並對住戶的塑膠包裝廢棄物訂出回收率。

　　到了1994年，歐盟委員會發展出【包裝廢棄物指令】，目的是想在2001年以前，在全歐減少50%的包裝廢棄物量。在2001年以前，至少所有包裝材料的25%必須加以回收，指令也要求每一項減少幅度至少15%。表一所示為歐盟及亞洲、巴西等各國對於達成、遵守這個目標回收率的情況，除了愛爾蘭以外，到目前為止的進展相當樂觀。

　　目前全球已有不少國家，逐漸將EPR從包裝物品擴充到其他項目，譬如瑞典開始 要求將EPR政策已應用到輪胎、雜誌紙類、汽車、電子電器物品等。

• 量化利益與評估

　　自從DSD在1991年引進以後，包裝廢棄物已回收了3千萬公噸，單只1998一年的數量就約有560萬公噸。從1991 年和1998年之間，每人包裝消費量從94.7公斤減少為82公斤，減少幅度約為13.4%。這些數字意味著德國已達成了廢棄物減量的目的。

　　根據德國的官方統計資料，德國在1991年和1995年之間，包裝物品消耗量下降了大約100萬公噸。DSD 報告也指出，從1991年到1995年，綠點實施以後，德國的總包裝廢棄物也降低7%，另外，包裝物品的再循環率，從1993年的52%，增加到1996年的84%。1996年一年內的塑膠包裝物品的再循環率，也大幅增加了68%。這顯示包裝廢棄物從過去長期增加趨勢，在包裝法通過以後，呈現下降的情況，情況普遍獲得改善。

　　雖然綠點已產生可觀的效益，但成本並不便宜。德國1998年在 DSD收集559萬公噸的廢料，費用花了39億馬克(約合20.2億美元)，或每噸包裝廢棄物696.4馬克(360.8美元)。德國人口是8千萬人，等於每年每人系統的操作成本是25.3美元。因此，德國的EPR雖已減少包裝廢棄物，並增加回收率，但付出的管理成本卻很高。

　　因此， EPR雖越來越受到各國的歡迎，但它是否真的對環境和經濟有益，甚至於雙贏，各界卻一直存有不同的看法，因為效益經常是一種價值判斷。Michele Raymond認為，EPR在歐洲，以包裝廢棄物的政策而言，已變得太複雜了。而且各國各行其是，輸入業者有時會在輸入物品上，費很多力氣計算EPR對各個國家的確實費率，只不過每份報告的差異相當大。

　　事實上，有形的代價可以算得出來，但無形的環境利益很難臆測。以塑膠回收為例，德國從1991年元月開始，規定至少回收60%的塑膠包裝廢料，其中24%以去聚合化方式，生成再製品後於工業製程中作為能源替代品。另外的36%則採材質回收，亦即從容器、膠捲、或電纜產品的回收中，取代原生塑膠材料的使用。究竟這兩種塑膠回收方式，那一種對環境較有利呢？這恐怕再一時之間很難判斷。
所謂的難，不僅止於成本與效益的難測，甚至連比較都不容易，因為廢棄物和再循環、資料收集方法、諸如工資等系統因素，都難以定義。例如，費率的訂定，常用於比較不同國家EPR的成本。然而費率僅反應出業者付費的一部分，它不必然指全部體制的成本。在德國，業者付所有管理包裝廢棄物的費用，而政府部門不必付費，但是在法、日兩國，政府部門仍付清運費，政府成本必須加到系統的全部成本。當政府分擔清運和再循環的責任時，業者的成本負擔當然會比較低。

　　但這並不意味著所有EPR的成本，都代表對社會額外的成本，這點很重要；擴而言之，這些並非是新的成本，而是從政府移轉給業者的成本。EPR 成本反應在商品價格會高些，但這些可經由較低的稅或垃圾費相抵。『較低』在此是一個相對的詞句，稅與費用不一定比實施EPR之前為低。在廢棄物管理成本高漲的期間，『較低』可能意味著若沒有EPR時，減量一定會更可觀。

　　評估EPR政策的選擇時，成本項目必須加以分辨。成本有多少是由於強制再循環率而來呢？對不同產品使用不同的清運系統的成本呢？再循環的技術成本？例如在德國，在包裝法實施前大約有4%塑膠包裝物品的再循環率，實施後在兩年內增加到64%。要達成這樣的成效，成本必然很高，假如是由政府(不是業者的話)來執行，達成64%的再循環率，成本會降低嗎？假如強制再循環率訂為50%的話，EPR系統的成本又為何呢？假如允許廢棄物到能源的回收方式的話，達成64%的再循環率的成本多少？這些不同的策略方式都需要更多的工作，才能將利益予以量化。(待續)

表一 歐盟及亞洲、巴西等各國對於達成、遵守回收率之情況