• 延伸製造者責任對資源回收的效應(續) -- 副研究員 吳南明

• 觀念的擴展

　　EPR對大多數國家而言，都是先應用於包裝物品，然後再擴展到其他產品。以下是EPR擴展到三項主要產業的描述：包裝物品、電子電器物品、車輛。

(一) 包裝物品
　　包裝物品回收的基本原則，是避免或降低包裝物品及其廢棄物所導致的環境衝擊。另外則是包裝物品廢棄物的再利用、再循環、和回收，並納入焚化方式以回收能源。

　　歐盟在1994年公告【歐盟包裝指令】，要求所屬會員國對包裝物品採取一致的政策。該指令納入EPR的理念，目標是全歐在2001年之前，減少50%包裝廢棄物。會員國除了葡萄牙、愛爾蘭、希臘等國以外，在將歐盟包裝指令法制化的五年內，都必須達成上述目標。這意味著歐盟各會員國，對於包裝物品必須採取必要的措施，設置收回、收集和回收或再循環系統。

　　目前包裝廢棄物回收制度大抵進行得還算順利，並持續地發展當中。東歐國家諸如波蘭、匈牙利、和捷克共和國 也已加入EPR的列車，這個政策也擴展到南韓、台灣等亞洲國家。日本的法律對包裝物品的要求EPR，已早於1996年通過，並從1997年起實施。

　　全球至今雖已有28個國家制定包裝物品收回法令，但其中的差異相當大，主要的不同點如下：

1. 政府和業者在包裝過程中責任的劃分；
2. 強制回收率的高低；
3. 達成強制回收率的時間範圍；
4. 回收的定義；
5. 所涵蓋的包裝材質；
6. 所使用的清運系統類型；
7. 押金機制的使用情形；
8. 透過第三組織實施概況；

這些問題稍後會在本文的關鍵政策議題中會加以討論。

(二) 電子電器物品

　　電子電器物品是全球EPR政策的主要焦點。在歐洲，其回收政策發展的型式，和包裝物品很類似：一些國家對電子與電器設備要求強制的EPR，現在歐盟也正研擬指令，以期各會員國的政策一致。

　　歐盟於1998年4月開始徵詢各會員國對電子電器物品指令的意見。該指令的適用範圍曾引起很大的爭議，因為電子電器物品所涵蓋的範圍很廣，從民生家電產品到通訊社備、資訊、照明設備、時鐘、玩具、電動刮鬍刀等。

　　歐盟原則上將要求製造和輸入業者須負責收回這些商品，並達成清運與再利用/回收的目標(亦即80到90%大型家電和個人電腦必須清運，其中的70到90%必須再利用/再循環)。值得注意的是，『廢棄物à能源』的回收不得計入目標內，且需排除電子電器物品內的所含的重金屬。另外，業者必須免費對民眾收回產品，至於回收成本則可附加於新品內。

　　目前瑞士、荷蘭、義大利、挪威等國家，都已採納以EPR為內涵的電子與電器物品回收法規，其他國家也近於法制的階段。瑞士在1998年時對不少電子電器產品訂定強制EPR，但是並未設定任何回收目標，業者僅須以『合乎生態的方式』處理材質，至於何謂合乎生態，則仍待確認。

　　荷蘭對電子與電器物品的EPR，採分階段實施。自1999年1月開始，製造商須收回廢家電、電腦、通訊設備，至於較小型的家電，則自2000年1月實施。消費者報廢時不必付費，其所須的回收清除費用可附加於新品中，以利制度順利運作。荷蘭也規定回收項目不得以焚化或掩埋方式處理。

　　義大利從1997年11月開始電子電器物品回收計畫，公告項目從電冰箱開始。政府首先撥款在全國設置清運中心，製造商需負擔回收清除處理的經費。到了1996年，義大利政府陸續要求業者進行洗衣機、電視、和電腦的回收。

　　挪威政府要求製造業者免費回收廢電子電器物品，並於1999年7月生效的法規中，要求清運率在5年內達到80%，不過並未設定回收的目標。

　　在日本，EPR對電子電器物品的立法，在1998五月就已通過，並且將於2001年開始實施。開始實施之後，電冰箱、冷氣機、電視、和洗衣機必須交回給業者處理，將來可能還會擴及其他產品。

　　日本的方式和歐盟國家有點不同。歐洲的業者在回收產品時，消費者不必付費，日本的業者則得向消費者徵收費用，以平衡處理成本。目前日本通產省概估的費用如下：電冰箱美金37元、冷氣機美金30元、電視機美金22、洗衣機美金18元。

　　一般而言，EPR在電子電器物品上，業者對其應負的回收清除處理的責任，是以其所製的產品為範圍，通常願意回收其產品，但會強烈抗拒對既有產品負責，亦即那些實施EPR政策之前所設計的產品，也排斥對製造者不明的商品負責，諸如那些20年前銷售的電視，但現在的廠商已不存在的情況。

(三) 車輛

　　車輛不像包裝物品和電子電器物品，車輛是全球回收率最高的產品。車輛大約有75 %(以重量計) 是金屬，其中大部份是鐵和鋼，工業化國家多已將廢鋼、鐵回收再利用。

　　輛EPR的目標是針對其餘的25 %：混料(塑膠、橡膠、玻璃、紡織品、液體、漆料)。混料通常被諸如鉛、鉻、廢油、PCB等有害物質所污染，其材質(稱為ASR)在某些國家被認定為有害物質。EPR 的目標是避免混料廢棄物進入掩埋場，並減少非法處(棄)置車輛的數目。

　　歐盟對廢車(ELVs)的指令仍在進行當中，目前的草案要求製造廠負起收回的責任，並對2005年進入市場的回收率，強制要求達80%，至於2015年則更高達85%。回收目標(含廢棄物à能源)是2005年85%、2015年達95%，意思是屆時只有5%的廢車允許進入掩埋場。另外，車主為免於付費，必須取得『撤銷登記證』，代表車輛已進入合法的回收拆解廠。

　　有些制定車輛EPR政策的國家，已訂定類似歐盟再循環和回收的目標。例如法、德兩國政府已和業者協議對回收廢車，德國在1998年通過立法，強制規範業者回收廢車。瑞典在1996年通過法令要求車輛EPR，以修正1975年的廢車輛法，因為當年是以減少廢車所引起的髒亂問題為出發點。日本通產省正對廢車研訂EPR 法令，以設定和歐盟類似的回收再利用目標。

　　至於業者，以歐洲車廠來看，從1990年初開始，歐洲由德國製造商領導、規劃進行EPR，重新設計車輛以便拆解和再循環。策略包括增加再循環項目、降低塑膠樹脂、塑膠標示品的數量，標示允許流出液體的零件(回收時才不會二次污染)，並使用固定螺絲以利拆解。

　　事實上車輛就EPR而 言是很好的例子，可對產品的綠色設計，產生直接的效應。即使在沒有EPR政策的美國，對廢車的行銷目標和規劃EPR法令也很適當，並能導引新的設計。例如、自願車輛再循環夥伴計畫的成員(含克萊斯勒、福特、通用動力)正致力於改變設計，使其易於廢車回收。

• 關鍵議題

　　如前所述，EPR在不同的國家，對不同產品有不同的政策形式。所有EPR政策可分為下面三種情況：

1. 將責任延伸到消費後的階段。
2. 業者的責任不外乎有形的或金錢上的，製造者也可能是有形地收回和再循環其產品，或付費交由第三者去執行。
3. 實施要點 (通常由政府設定) 要求特定的收回和再循環率。

　　無論何種情況，EPR政策的關鍵議題如下。

(一)製造者的定義

　　不管是既有的，或正在形成的EPR政策，對製造者的定義都不一致。

　　其實分辨製造者的方式有很多種，通常它是商品上標示商標的那個公司。在德國，綠點標籤的費用通常由商標擁有人付款，亦即包裝的內容物，並非生產包裝的那家公司。因此、以清潔劑為例，製造者將會是一家像寶僑(Procter & Gamble)或Unilever的公司。可是在英國，則是將責任由所有製造程序上有份的單位來分擔，每個單位對包裝廢棄物的清運、再循環都要付出一定比例的責任。

　　在美國鎳鉻電池取回計畫中，業者則指製造電池、電池包、和含有電池產品者，這些業者都須承擔回收的財務責任。

　　假如EPR的重點之一，是在鼓勵生產較少廢棄物的產品的話，那麼有人就會辯稱，當製造者被視為對產品最有選擇權力時，政策的效率才會強化(或者在採購上最有權力)。在這種制度之下，製造者要對產品的環境衝擊負起最終的責任，只不過責任也可由生產行為上的其他單位分擔而已。

(二) 責任分割

　　『產品』責任與EPR不同，產品責任是對於產品整個生命週期的環境衝擊，而非僅指消費後的階段；其次、產品責任是消費者、政府、和所有產業共同於生產中分擔，而非對準諸如廠商或零售業等特定的業者。再者，責任不必然是有形的或金錢上的，例如，它可以單指提供消費者教育的費用。最後，產品責任不具強制性。

　　在EPR中談及責任分割，基本上它是從公、私機構，及不同的業者，在不同的生產過程上加以分割。不管怎麼說，關鍵是將責任移轉給最主要的對象。像德國是將所有管理廢包裝物品的責任，直接移轉給業者，法國和日本的政府則保留部份的清除責任，業者只須回收特定材質即可。

　　產業不同，所在地不同，製造者受規範的情況也就不同，以包裝業而言，德國和奧地利在消費後的階段，其責任分割即迴異於其他國家，因為德國和奧地利要求零售商負47 %、包裝與充填商36%、加工廠11%、原料處理商6%。

　　問題是：在不同的產業系統中，誰來分配責任？由政府來分配嗎？或者政府賦予製造者權力，來分配業者回收責任。事實上所有EPR的責任劃分，並非絕對性的。在德國，即使是包裝品的內容物廠商，也必須付費給綠點。

　　消費者在EPR上也有責任，至少消費者必須將廢物品交給逆向回收點，或指定的地區。更重要的是，消費者是付出較高的產品費用，才能支持EPR的運作成本。

(三) 搭便車的問題

　　搭便車是指業者未對EPR付費，卻仍享受其利益，這是個相當嚴重的問題。像美國的電池業者，大約有75%投入回收計畫，但這意味著其餘的25%可能是搭便車者。

　　EPR如果欠缺「公權力」，常會出現嚴重的搭便車情形，像德國綠點剛推出時，市面上的包裝物品有90%貼上綠點，實際付費的卻只有60%而已，這種搭便車的情況，直等到1998年德國通過包裝法修正案後，才獲得改善。

　　「經合發展組織(OECD)」所屬的會員國，在實施EPR時也面臨搭便車的困擾，解決辦法不外乎加強取締、將業者名單公告週知、道德勸說等。到目前為止，各國在策略上也只能透過獎勵合法繳費業者、取締非法以削弱搭便車者的競爭力而已。

　　過去雖有部份國家採獎勵自願性EPR，實施後也確實有不少成功的例子，但自願性EPR仍有兩個主要的缺點：(1) 它對包裝物品的業者非常無效，對參與的業者只有成本的負擔而毫無利益可言；(2)它鼓勵搭便車，這對守法、負責的業者不公。

(四) 電子商務

　　EPR的電子商務是新世紀將面臨的衝擊。假如民眾不再到商店購物，並開始從網際網路上全新的、小型的商店訂購物品，民眾將會收到更多的包裝箱盒，產生更多的包裝廢棄物。問題是，這些網路商店要付給政府多少回收清除費？如何徵收？送到消費者手上的物品，如何決定何為商業產品、何者不是呢？

　　電子商務與網際網路交易的發燒，每天將很多新產品引進市場，譬如新的電子產品、行動電話、手掌型導航器等，這些經過幾個月就會變成古董。因此課徵電子商務業者某種責任非常重要，否則產品壽命結束時，地方政府將被這些產品報廢後困得透不過氣來，正如同現在的電腦產品一樣，每年超過2000萬部個人電腦報廢，已造成大問題，而電子商務會是下一波。

•  結論

　　EPR 對資源回收所產生的效應，遠超過各國政府原先所設定的目標，也使得不少跨國企業已重新思考其產品的設計。當回收只是納稅人的責任時，業者通常並不把它當一回事。因此，實施EPR時，應規劃讓業者對其產品付出回收成本，或有強烈的誘因去設計材質，使其具備再循環的能力。

　　由於掩埋場容量的短缺，是各國推行EPR的主要動力，但EPR在政策上的環境利益，卻遠超過減少處理設備的壓力。規劃良好的EPR，可以鼓勵源頭減量和再循環，結果是降低能源和材料消耗。當能源和材料消耗減少時，伴隨這些活動的環境效應，諸如空氣和廢水的排放也可大量減少。因此EPR不僅可視為廢棄物最終處置多樣化的機制，也是永續的重要策略。

　　另外、EPR 也可視為一種以市場為本的操作，因為一旦廢棄物管理成本內部化，市場會決定其費用。EPR通常並不指定產品和包裝應如何設計，或該用甚麼材質，其目標是傳遞正確的經濟訊號，然後由業者自由發揮。EPR 將產品消費後的回收階段，交由業者去執行，這給廢棄物減量一種競爭利益，去開創經濟上可行，且可回收的產品，並對綠色產品及更有效率的資源利用，提供重要的經濟誘因。

　　總之，正如同當空氣和水污染的成本轉嫁給社會時，量化其衝擊的困難度相當高，同樣以廢棄物的資源回收而言，EPR無法將所有環境外在負荷內部化，它也無法將實際的廢棄物管理成本，內化成產品的成本之一。然而進入21新世紀，我們必須更有效率地使用資源，藉EPR去『internalize the externalities』，就是將對環境的效應融入產品的價格，以求取資源的永續利用。

• 參考文獻

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