財團法人環境資源研究發展基金會 Institute of Environment and Resources - 資源回收制度規劃及產品環境化設計推動計畫

摘要

本計畫分為四大項工作:(一)研擬我國產品環境化設計管制草案:彙整歐盟IPP及EuP指令及國內經濟部輔導廠商進行環境化設計之最新資訊,針對國內產品環境化設計政策方向提出建議;(二)規劃我國危害物質限用指令(RoHS)相關法規之執行制度:1.更新國外(歐、美、日、韓、中)有關RoHS之執行機關、機制、檢驗及驗證方法、程序、查核及執行現況。2.推估國內電子電器中有害物質對環境的影響,暨提出我國RoHS相關法規短期規劃;(三)推動延長生產者責任資源回收制度:1.協助完成研擬「責任回收物管理章」草案條文及配套措施。2.完成EPR二個個案分析(廢機動車輛及廢電子電器)。3.依據案例分析及綜合各界對關鍵議題的看法,提出EPR「自主制」建議執行架構;(四)提出「隨手杯管制方案」及「飲品容器重覆填充管制方案」。

This project consists of four main parts which are listed below.

1. Draft the “Regulation of Design for Environment”.

-Compile latest information about European IPP and EuP directive and about design for environment of the MOEA assisted manufactures.

-Provide suggestions for policy of design for environmental. 

2. Plan the implementation system of Taiwan-RoHS.

-Update RoHS related information (of EU, US, Japan, South Korea and China) such as executive authority, mechanism, methodology of analysis and certification, and current situation. 

-Evaluate the distribution of hazardous substance of E-Waste in the environment.

-Plan the policy and regulation of Taiwan-RoHS.

3. Promote the EPR recycling System in Taiwan.

-Draft articles of the “Target-Recycled Waste” and related measures. 

-Accomplish two EPR case studies, respectively on the End-of-Life Vehicles (ELV) and on the E-Waste recycling system.

-Provide implementation framework of the “Producer Physical Responsibility (PPR)” based on case studies and opinions of stakeholders.

4.Draft the waste reduction plan of beverage cup and the beverage container refilling system

 

前 言

順應全球源頭減量管理趨勢,環保署透過生產階段的綠色設計,使用階段的綠色採購及消費及廢棄階段的資源回收再利用等策略,來達到環境保護的目標。是以對「廢棄物清理法」與「資源回收再利用法」(以下簡稱二法合一)合併立法之評析考量,採整合產品政策(Integrated Product Policy,IPP)」架構,以產品生命週期管理概念,再參採歐盟三法:「廢電子電機設備指令」(Directive on the Waste Electronics and Electrical Equipment,WEEE)、「危害物質限用指令,RoHS」及「耗能產品綠色設計指令,EuP」等相關精神及措施,擬定「產品管理」及「責任回收物管理」兩章草案條文。

本計畫工作則為配合二法合一立法進度,參考草案條文中有關「產品環境友善化設計」、「押金及重複填充」及「責任回收物」的內容及現行法規,蒐集國內外及各界意見經驗進行更完整之執行細節的規劃。

 

執行方法

一、研擬我國產品環境化設計管制草案:首先彙整歐盟IPP及EuP指令及國內經濟部輔導廠商進行環境化設計之最新資訊;其次利用不同場合廣徵各界對歐盟EuP指令的看法;之後綜合前述資訊,針對國內產品環境化設計政策方向提出建議;

二、規劃我國危害物質限用指令(RoHS)相關法規之執行制度:

(一)蒐集、更新國外(歐、美、日、韓、中)有關RoHS之執行機關、機制、檢驗及驗證方法、程序、查核及執行現況,作為國內制度設計及跨部會分工的參考;

(二)以行政院主計處台灣地區家庭收支調查之「家庭住宅及現代化設備現況」統計數據為基準,及依據比利時報告電子電器產品的有害物質含量假設前提,推估國內電子電器中有害物質含量及其對環境的可能影響; 

(三)利用相關會議參與,廣徵各界對歐盟、中國及日本RoHS的看法,提出我國RoHS相關法規短期規劃;

三、推動延長生產者責任資源回收制度:

(一)延續去年度工作,協助環保署持續修改「責任回收物管理章」草案條文(內容變化不大,以文字調整為主),同時針對新增措施及財務措施提出執行建議。

(二)為增加前述草案條文之執行可行性,經與環保署討論後,特蒐集國內外資訊以進行廢機動車輛及廢電子電器二個個案分析,針對新制度將面臨的難題,提出解決方案。

(三)為詳實了解各界意見,本計畫辦理九場次之業者諮詢會議,並參與其他單位辦理之相關研商會議,依據二個案例分析及各界對關鍵議題的看法,提出國內EPR「自主制」建議執行架構;

(四)顧及二法合一立法進度難以掌控,將前述配套措施分成「目前可執行者」、「二法合一修訂後方可實施」及「尚待進一步討論」三類,供後續執行參考。

四、提出「隨手杯管制方案」及「飲品容器重覆填充管制方案」。

(一)為了解國內目前廢棄物隨意棄置之統計資訊,首先彙整民眾陳情投訴資訊及進行「鄉/鎮/市/區清潔隊業務執行意見調查」。

(二)依前述資料分析結果及環保署指示,針對「隨手杯」及「飲品容器」進行資訊蒐集,包含:(1)國外制度運作情形、(2)國內執行經驗、(3)國內執行需求、(4)產品性質、(5)產品營運及銷售資訊、(6)資源回收再利用現況、(7)環境效益及相關LCA研究等7大類別資料(已分別彙整於11個附件中)。

(三)提出「隨手杯管制方案」及「飲品容器重覆填充管制方案」草案。

 

結 果

一、完成我國產品環境化設計管制草案之研擬(含歐盟資訊更新):於二法合一草案中明定產品或營建工程之中央目的事業主管機關得依相關法令訂定環境化設計標準及管理方式,授權訂定產品應符合環境友善化設計之環境要求標準後才能上市;

二、完成我國RoHS相關法規短期研擬規劃及協調經濟部及環保署間的分工方案表(含國外資訊更新);

三、推動延長生產者責任資源回收制度:

(一)完成「責任回收物管理章」草案條文及配套措施研擬。

(二)完成EPR二個個案分析(廢機動車輛及廢電子電器)。

(三)提出EPR「自主制」建議執行架構;

四、完成「隨手杯管制方案」及「飲品容器重覆填充管制方案」草案

(含國內外資訊蒐集)。

 

結 論:

一、研擬我國產品環境化設計管制

(一)歐盟最新推動進度:歐盟EuP指令於2005年8月11日正式生效,規定會員國應在2007年8月11日前完成符合本指令所需之國內立法及行政規定,目前僅有英國、奧地利、比利時、愛爾蘭、斯洛伐克及瑞典轉換完成。

(二)第一批14類EuP產品先期研究報告中之「lot1鍋爐及混體鍋爐(氣/油/電)」、「lot2熱水器(氣/油/電) 」、「lot3個人電腦及電腦螢幕」、「lot5消費性電子產品:電視」、「lot6所有在待機及關機模式下會有能源消耗的產品」、「lot7電池充電器及外部的電源供應器」、「lot8辦公室照明裝置」、「lot9街道照明裝置」、「lot11 1-150kW的電動馬達,以及抽水馬達;建築物循環系統;通風系統之風扇」、「lot12商用電冰箱及冷凍櫃」共計10項已完成最終先期研究報告,但各項實施方法草案預定時程將延後至2008年底公告。

(三)歐盟開始發包第二批先期研究報告:包括:小型固態燃油燃燒裝置(尤其是熱水器)、洗衣店烘乾機、吸塵器、數位盒、家用照明設備等5項。

(四)環保署於二法合一(草案)修訂時,參考歐盟EuP指令及RoHS指令,明定產品或營建工程之中央目的事業主管機關得依相關法令訂定環境化設計標準及管理方式,授權訂定產品應符合環境友善化設計之環境要求標準後才能上市。

二、規劃我國危害物質限用指令

(一)各國對於危害物質限用管制方式不一,說明如下:

1.歐盟採行後市場管理,即廠商需自我宣告符合RoHS規定,由主管機關於市場抽驗產品,不合格者始予處罰。

2.日本採行標示管制,對於公告產品若含有超過標準值之對象化學物質應依照日本工業標準JIS C0950 強制要求貼上(標識”R”字樣 )

3.中國則採行標示及重點目錄兩階段管制,所有產品必須於進入中國市場前標示產品中含有有害的物質名稱、含量、環保使用期限和是否可回收等標誌,進行「自我聲明」即可。至於屬於公告目錄的產品,則需通過國家相關部門的強制性產品認證(3C認證),否則不能上市銷售。

(二)我國仍在使用電子電器量推估約為1.19億台,進而再依據產品有害物質含量推估鉛總累積量約為6,859公噸、汞總累積量為18公噸、鎘總累積量為40.8公噸、鉻總累積量為82.8公噸、PDB總累積量為139.7公噸及PBDE總累積量為1384.4公噸。

(三)以基管會統計2006年電子電器回收量推估因回收而減少0.31公噸的汞、143.67公噸的鉛、0.78公噸的鎘、1.41公噸的六價鉻、2.50公噸的PDB及25.13公噸的PBDE排放至環境中。

三、推動延長生產者責任資源回收制度(第4章至第7章)

(一)二法合一責任回收物管理章草案及其配套措施(第4章)

1. 二法合一「責任回收物管理章」草案條文:採用環保署最新版本(2007年9月版),針對全文以下四大部分,共計22條條文草案作說明:

(1)目標設定:整體制度在於「採自主制為原則,繳費制為例外」的雙軌制(§32),此外新增「回收再生處理量」為責任回收物產生量(§33)。

(2)自主制:明定自主制責任業者登記相關事宜(§34)、申報及繳納財務保證(§35)、財保基金超過安全存量做法(§36)、得委託共同回收再生處理組織辦理事項(§37)及環保署得命「自主制」之責任業者回收再生處理執行機關回收之責任回收物(§38)。

(3)繳費制:明定自主制責任業者登記相關事宜(§39)、申報及繳納回收再生處理費(§40)、資源回收基金相關(§41)及繳費制回收獎勵金(§42)。 

(4)共同條款:回收再生處理方法及設施標準(§43)、回收再生處理補貼(§44)、特別收入基金(§45)、責任業者管理辦法(§46)、回收再生處理量驗證辦法(§47)、登記碼(§48)及回收資訊相關之標示(§49)、販賣者之回收責任(§50)、兩軌之過渡(§51)、新舊法的過渡(§52)及明定中央主管機關得成立專責單位辦理責任回收物業務(§53)。

2.配套措施依前述草案條文提出

(1)新增重點:如「回收再生處理量」及「登記制」;

(2)財務相關配套措施:資源回收基金、財保基金、特別收入基金之結算、收支保管及運用辦法草案;

(3)其他:以現行制度已有措施為主如責任回收物產品、包裝種類,及其責任業者範圍等,提出修改建議。

(二)EPR個案分析(二項):廢機動車輛(第5章)、廢電子電器(第6章)

1.完成我國廢機動車輛及廢電子電器回收制度沿革彙整。

2.完成現行制度廢物品回收再利用情形彙整:歷年製造量、廢物品流向及認證回收量、徵收與補貼費率、費率公式、報廢量推估及檢討、再使用率、回收率、再利用率、有害物質回收率。

3.針對廢物品現行資源回收進行檢討:現行資源回收制度設計(如歷史廢棄物為範疇)、特色(如四合一計畫、生產者繳費及政府負擔回收再利用之實體責任)、廢物品回收再利用難題(如欠缺適時彈性調整費率的機制、稽核認證過於繁瑣、行政費用偏高等)。

4.完成推行生產者責任制的草案與新舊制度的差異比較:雙軌制草案的架構說明、新舊制度比較及待釐清問題(如回收比例、回收再利用與焚化掩埋之費率差異等)、新制下自主制與繳費制的差異(以財務責任及成本差異、回收再生處理量之探討)。

5.提出新制自主制草案架構可預見的難題:生產者擔心的三件事如下游業者壟斷價格、公告回收比例不合理及無法達成、財務保證所帶來的負擔。

6.提出延長生產者責任制的創新思維:以二法合一草案為基礎,提出二個修正方案。

(三)提出EPR「自主制」建議執行架構 

1.綜合各界意見進行關鍵議題探討(第7章)

(1)「歷史廢棄物」與「未來廢棄物」:

(A)前述二者作為資源回收制度設計的出發點各有其利弊,考量國內制度轉換成本高,本計畫仍以「歷史廢棄物」為基礎作為未來國內利害相關者權責分工建議的基礎。

(B)未來如果我國要進行制度轉換,至少應包含以下二個前提:

(a)自主制之特定責任回收物已執行一段時間,財務及回收量都呈穩定狀態。(b)前述責任回收物之責任業者表達制度轉換強烈意願,環保署再由依其產品特色,例如產品生命週期大於一至二年作為切點,配合生產者意向做制度轉換相關之考量、評估。

(2)合理回收比例、數量:考量二法合一條文草案中「100%回收」的高爭議性(政府民間要求標準不一、回收比例計算基準無共識、「100%回收」不一定為社會最適回收比例及並非國際潮流),未來執行建議採用「非100%回收」。

(3)財務責任(生產者、消費者):國內現行制度下的生產者並不如國外業者需要負擔實質回收再利用責任,暨考量國內近年經濟不景氣,實無充分理由將財務責任做調整。未來若實施「業者自主制」方可考量將「消費者付費」作為其配套措施。。

(4)民間共同回收組織:參考國內外執行經驗,建議將「民間共同回收組織」之功能定位、執行授權、接受環保署監督及對應罰責等內容納入二法合一條文草案。

(5)行政措施簡化:考量國內過去業者自主實施經驗,的雙軌制綜合國內制度後,其行政措施不增反減,是以針對生產者查核、繳納財務保證及定量目標之驗證制度等配套措施提出簡化建議,供後續執行參考。

(6)其他建議母法訂定事項:資訊公開項目、資訊保密、定期檢討機制、消費者責任、預警機制及新增項目執行緩衝。

2.國內EPR建議執行架構:依前述關鍵議題分析結論,以「歷史廢棄物」為制度設計前提,提出資源回收體系之權責分工建議,並將各配套措施分成「目前可執行者」、「二法合一修訂後方可實施」及「尚待進一步討論」三類,供後續執行參考。

四、押金及重複填充制度規劃

(一)為了解與消費者習慣密切相關之廢棄物問題,經彙整民眾陳情投訴資訊,得知環保署受理之投訴物品皆以藥酒及提神飲料玻璃瓶遭任意棄置所造成之傷害事故為主。

(二)完成以問卷方式針對368個鄉/鎮/市/區之“清潔隊隊長”進行「鄉/鎮/市/區清潔隊業務執行意見調查」,依據195份有效問卷(總回收率53%)顯示:

1.針對可回收物品被丟棄路面(邊)之項目統計結果,不論於都市型區域及鄉村型區域統計排名皆為相同,即飲料杯最多,塑膠瓶其次,紙盒包第三。顯示出以上三項物品項目,不論於人口密度高或人口密度低之區域,皆經常性的被隨意棄置。

2.針對其它被丟棄路面(邊)之物品項目填寫內容部分,特別提出以塑膠袋及紙類兩項物品項目為主。另外,亦有問卷特別指出保力達B、維士比、蠻牛等被丟入農田之情形,與環保署業務承辦人員所受理之陳請投訴案件物品項目相同。

3.經諮詢地方清潔隊隊長有關押金制度是否可改善民眾隨手丟棄可回收物品之意見,統計結果顯示有98.5%之問卷皆認為押金制度可改善民眾隨手丟棄可回收物品之問題。

4.有關提高資源回收率措施之意見統計,結果顯示不論在都市型區域或鄉村型區域,地方清潔隊隊長皆認為暢通回收物後端出路最可提高資源回收率;而促進民眾配合資源回收部分,則皆認為提高給民眾的經濟誘因(例如回饋金)最可促進民眾配合資源回收

(三)經與環保署討論後選定以「隨手杯」及「飲品容器」做為管制方案規劃目標,分別蒐集國內外相關資訊。

(四)有關「隨手杯管制方案」相關資訊彙整結果可摘要重點如下:

1.目前僅見韓國以自願協議方式進行推動隨手杯押金制度,規範一定規模以上之商店,內用改用重複裝填杯子,而外帶的隨手杯需繳押金,而消費者將用畢之隨手杯送回店內退還時,商店應退還其押金。截至2006年4月,仍有6家速食店及21家外帶咖啡專賣店仍持續執行,但實施結果僅不到3成的人將免洗杯攜回退還押金

2.以隨手杯使用者多之速食店、咖啡簡餐及休閒飲品業進一步了解,業者平均店數25家至197家不等,經營型態以加盟為主,截至2006年底,全台連鎖咖啡店更已超過一千家(1024店)。

(五)有關「飲品容器重覆填充管制方案」相關資訊彙整摘要如下:

1.依據經濟統計資訊網內銷量統計值,及我國飲料工業同業公會約45家會員廠統計資料進行了解,顯示我國飲料消費量大致仍逐年上升,且消費類別(以體積計)以茶類飲料佔大宗,使用之包裝材質以PET瓶為主。

2.依據相關統計資料以及基管會提供之申報資料,國內近年三年14類飲品容器產生推估重量約292,617公噸,其中以藥酒(23.7%)及啤酒(21.7%)佔最大宗;相較於全國垃圾產生量亦佔3.8%,為數可觀;同時,對於國內各類使用容器亦佔半數以上(57.8%),顯示國內容器之使用係以飲品容器佔大宗。

3.國內目前計有6種產品、3種材質以重覆填充方式運作,其中以啤酒採可重覆填充玻璃瓶容器資訊較為完整,業者表示雖重覆填充成本效益為負,但基於來自銷售端(餐廳)及消費者喜好之產品壓力,且目前空瓶回收率可達84%,故仍持續運作重覆填充製程。

4.各國推動飲料容器重覆填充之經驗,主要係因垃圾棄置(亂丟)問題以及重覆填充系統逐漸消失而導入,推動項目以啤酒及汽水為多,而採取手段以課稅方式較多且皆具成效。

5.目前各國仍依據原有架構持續修正推動重覆填充容器,但因社會型態、消費習慣的改變,制度之導入僅可使重覆填充系統不致消失,而僅呈現重覆填充容器市佔率持續下滑趨勢,顯示重覆填充制度之規劃與推動需將社會因素納入考量,如適當產品或行銷通路之選擇。

6.依據蒐集所得生命週期評估(LCA)結果可歸納得知,雖評析過程中有相關不確定性因素需納入考量,如電力產生方式、容器回收率、運輸距離等,但大致上研究指出在啤酒及汽水採用重覆填充容器相較於一次用容器對於環境衝擊較小,尤其在全球暖化、酸化方面,其中主要原因係與能源需求相關,即製造容器所需的燃料及電力大於清洗及再填充容器所需之燃料和電力。

 

建議事項:

一、研擬我國產品環境化設計管制

(一)考量二法合一(草案)立法時程較難掌控,故建議以方案或於現行法令下輔導廠商進行產品環境化設計,待歐盟EuP指令之產品實施方法公佈與執行後,國內再視其需要進行法令的轉換與訂定。

(二)有關追蹤歐盟EuP指令進展部分,經濟部委託相關計畫進行追蹤、摘譯及輔導廠商符合該指令,建議部會間進行資料分享。

二、規劃我國危害物質限用指令

(一)在比利時報告中指出 10年前的電機電子設備的有害物質含量與現行電子電器設備的有害物質含量差異達數倍以上,相信歐盟RoHS指令推行數年後,於市場銷售的電子電器產品其有害物質含量應比現有產品為低。

(二)考量各界對於訂定國內RoHS相關規範的正反意見持平的狀況下,建議先採行日本或中國的RoHS第一階段之標示管理方式,即在RoHS相關檢驗標準未明的情況前,僅要求廠商標示有害物質含量供消費者選擇,待未來歐盟執行方法及安全性明確化後,方進一步對電子電器產品進行有害物質含量限制。

(三)建議由環保署依據資源回收再利用法第十一條公告電子電器產品應標示使用有害物質含量,並搭配廢棄物清理法第二十一條公告電子電器產品禁用或限制有害物質製造或販賣之產品項目,以階段方式進行管理為:

1.政府機關不需要事先給予廠商合格證明,由廠商以自我宣告的方式進行標示,政府機關僅需要事後查驗廠商是否標示。

2.待檢驗及替代技術成熟時,先由80%產品自我宣告可符合RoHS有害物質含量限值者,則採取進一步管制,要求該產品必須要符合有害物質含量限值,並由政府機關於產品上市後於市場查驗。

三、針對廢機動車輛及廢電子電器實施「自主制」最迫切需要克服的難題: 

(一)實施「自主制」必須放手讓業者去做,僅需訂定合理的物質再利用率,要求業者逐年提升其再利用水準。

(二)需有「自主制」及「繳費制」雙軌並行期間。

(三)認證回收處理程序:加強對再使用方式的拆解流程與認證方式進行設計。

此外,針對國內廢機動車輛,要求民眾報廢車輛時需至合格拆解廠取得「拆解證明」,方可至監理處辦理車籍報廢程序之立法,不宜繼續延宕。

四、提出EPR「自主制」建議執行架構:

(一)制度設計前提:歷史廢棄物、生產者負擔財務責任;

(二)責任範圍(費基):自主制執行初期建議採用「非100%回收」,以目前回收率為基礎,逐年提高(有上限)回收比例,同時在執行面必須避免財務保證費率與業者自訂之回收再生處理補貼費率形成一對一的對價關係。此外,「100%回收」之執行前提為具有公信力的統計數據。

(三)增加對生產者之經濟誘因

1.合理費基:非100%回收,取消特別收入基金之設立。 

2.減少行政成本:民間共同回收組織為運作主體,以發揮國內廠商降低成本之最大可能性。

3.降低下游業者壟斷價格可能性:依國內外體系運作經驗可知,國內責任業者須逐步投入心力於逆向回收(對象包括民眾及企業),以增加對回收管道的掌控。

(四)運作主體為民間共同回收組織:其功能定位為1.協助生產者責任回收物之回收再生處理,2.協助辦理行政如責任業者之登記、申報、繳退費等事務,其功能定位、授權、受到環保署監督、資訊提供及相對應之罰則均應於母法中明定。

(五)需有「自主制」及「繳費制」雙軌並行期間:為增加自主制之可行性,減少對國內資源回收體系之衝擊,「自主制」基本上需要有試辦的可能性,或於雙軌制執行初期允許「自主制」與「繳費制」並存,亦即針對特定產品之產生者可以自由選擇「自主制」或「繳費制」,不過其執行細節仍待進一步之規劃。

五、押金及重複填充制度規劃

(一)依據「隨手杯管制方案」之規劃,建議後續以全國外帶式餐飲連鎖店,如大型速食店、咖啡店、休閒飲品店為配合事業,以隨手杯(免洗餐具)為管制目標,藉由與配合事業簽訂協議方式,協商業者提供優惠措施以鼓勵消費者自備隨身杯(餐具)。

(二)依據「飲品容器重覆填充管制方案」蒐集所得資訊,研提之三個規劃案如下:

1.「方案一:參考環境稅概念」,首先以訂定差別費率方式增加可重覆填充容器之經濟優勢,其次經由費率之徵收以及獎金之發放,達成重覆填充容器使用業者兩個經濟優勢。

2.「方案二:禁止」,考量禁止販售之管制方式簡單明瞭,特針對逆向回收可行性大之消費場所率先推動,如餐廰。

3.「方案三:額度搭配交易」,首先,針對指定飲品分批訂定重覆填充率目標,並定期調整重覆填充率目標;其次允許指定事業可以交易方式取得重覆填充量(L),以達成重覆填充率目標,但進行交易之重覆填充量(L)需經第三者驗証,且經中央主管機關核可。

(三)針對「飲品容器重覆填充管制方案」所研提之三個規劃案,分別依據我國現行基管會責任業者回收制度、各國推動之成功經驗,以及推動場所可行性等,提出我國推動重覆填充採用之方案建議,依序分別為(1)方案一,參考環境稅概念;(2)方案三,採額度搭配交易;(3)方案二,採禁止方式。